《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《办法》）从2020年3月1日开始执行已一年有余，这是继2016年住房和城乡建设部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》、2017年国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》文件之后，针对房屋建筑和市政基础设施领域的又一重磅文件。随后，各地政府也陆续出台相关政策，推动工程总承包模式发展。

　　在政策的东风下，市政行业的工程总承包快速推进，仅以2020年国内八大市政院新签总包合同额与其公司总合同额占比为例，其中的七家单位占比达到45%以上，占比最高的达到近78%，市政行业大力开展工程总承包的时代已经来临。然而，市政行业工程总承包市场在快速发展的同时，也呈现出一些问题。基于此，本文对市政设计单位开展工程总承包项目面临的现状和问题进行分析，结合中国市政工程华北设计研究总院有限公司（以下简称“华北院”）的工程总承包工作实践，谈一些理解和认识，以期为市政设计单位开展工程总承包项目提供参考和借鉴。

　　近年来，随着国家大力推进工程总承包，市政行业工程总承包得到快速发展，取得了可喜成绩。但我们也应看到，市政设计单位开展工程总承包还面临如下现状和问题。

　　一是在国家多年来推进环境保护、基础设施建设、提标改造等方面政策支持下，每年都有大量的资金投入到市政行业开发建设，近年来，市政设计院的设计咨询收费虽仍在增长，但增速已呈现减缓趋势。

　　二是相对于电力、冶金、化工等行业，市政行业开展工程总承包至少晚了十几年，这导致这些行业设计院除了在专业设计上和市政设计院有一定差距外，在项目管理能力、配套的组织架构和政策，特别是对工程总承包项目的认识、理解和经验等方面都远远超过市政行业。

　　三是市政行业多年来深受传统建设模式影响，各地对国家政策的理解贯彻存在差异，在推进工程总承包项目时体现出规范程度、相关要求参差不齐。比如，有的项目适宜采用施工单位牵头总包，却明确要求设计牵头；有的项目招标及合同要求设计牵头，但发包人直接支付项目联合体成员相应费用，设计院实为“设计+项目管理”角色，发包人并不支付项目管理费用；有的项目既要求固定价合同，又要求以审计为结算依据，等等。

　　四是市政行业门槛较低，比较成熟的其他行业设计院（已转型工程公司）已经开始拓展进入市政行业，造成工程总承包市场同行竞争日趋激烈。与此同时，施工企业不断推进施工牵头的工程总承包项目，并在市政行业项目上已占有一定优势。

　　五是《办法》对开展工程总承包的企业提出了“双资质”或联合体投标的要求，市政设计院都在积极跟进、有所作为。据了解，八大市政院在具体项目的投标上，即使有相应施工资质的单位，仍以采用联合体投标形式为主。有的单位会在发包人同意的情形下，约定将部分设备安装工作自己负责完成。八大市政院资质情况如表1所示。

　　随着《办法》的贯彻落实，未来市政行业工程总承包项目对承包人也许会有新的要求。市政行业设计单位开展工程总承包，是企业发展的必然。开展工程总承包的市政设计院争取获得相应施工资质，已是大势所趋，也会相应促进其相应管理提升和总包业务的发展。

　　华北院成立于1952年，2000年前是原建设部直属设计院，2000年后隶属于国务院国资委下属的“中国建筑设计研究院”。2014年6月，中国建筑设计研究院整体改制重组，成立中国建设科技集团股份有限公司。2014年9月，华北院成为中国建设科技集团股份有限公司下属公司。

　　国家及相关部委从上世纪90年代开始，先后推出了一系列关于设计行业开展工程总承包业务的指导性文件，其中，国务院办公厅颁布的《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》，以及2003年2月原建设部印发的《关于培养发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，都为工程勘察设计单位事业转企业体制改革，以及参照国际通行的工程公司、工程咨询设计公司等模式进行改造指明了方向。

　　当时，华北院主要业务是以工艺为主导的燃气厂站、污水处理厂、净水厂、供热站以及管网及基础设施配套等，主要收入来自设计咨询收费，公司经济总量难以快速增加。2008年，华北院取得了工程设计综合资质甲级证书，也使得公司加快发展。如何利用好技术优势、人才优势和综合能力，充分发挥设计咨询在项目前端的引领作用，延伸服务链条，提高公司抗风险能力等议题被提上了日程。

　　为推动工程总承包模式的发展，2004年，华北院成立了专门开展工程总承包项目管理的工程公司；2009年，制定了向国际型工程公司转型的发展战略规划；2010年，随着工程总承包业务的开展，公司成立项目管理部、采购部、施工部；2011年，公司开始给本部设计生产部门下达总包合同指标；2020年，公司成立安全生产部；2021年，公司给部分分公司下达总包合同指标。

　　可喜的是，2005年至2020年，华北院总包合同额年平均增长率210%，2020年总包合同额占公司总合同额的50.88%。2011年至2020年，华北院总包项目收费年平均增长率34.9%，2020年总包项目收费占公司总收费的49.5%。几年来，因工程总承包板块的贡献，公司年收入在八大院中基本保持在前三的位置。

　　为适应工程总承包模式发展要求，华北院就公司管理架构与管理体系进行了调整。对公司本部的大部分生产部门提出开展工程总承包业务的要求，并由公司一位副总经理主管，以项目管理部为主的相关职能部门对承揽工程总承包项目的生产部门进行管理服务。

　　华北院开展工程总承包项目分三种模式：一是工程公司从事工程总承包业务，专业设计院或分公司协助完成设计工作；二是专业设计院从事工程总承包业务，工程公司提供部分项目管理人员；三是专业设计院独立开展工程总承包。

　　经过十几年的磨炼和积累，华北院现已初步形成了适合企业自身发展的工程总承包项目管理体系，其由公司管理体系、技术标准体系、制度体系、标准化模板、工程实例五部分构成。

　　为推动工程总承包业务的发展，华北院还初步建立起相应的信息管理系统，如设备供应商信息库管理系统；分包招标管理系统；EPC总（分）包合同管理系统；项目部人员任命与责任书登记系统；工程总承包财务管理系统等。

　　基于以上对市政设计单位开展工程总承包项目所面临现状和问题的分析，结合华北院的工程总承包实践，笔者就未来市政行业工程总承包模式发展谈几点理解和认识。

　　现阶段，市政设计院开展工程总承包项目存在一定的不均衡性，具体表现在以下几个方面：一是设计收费好的生产部门为规避承担工程总承包项目的风险，没有特别大的动力去推广、开展工程总承包项目；二是设计收费差的生产部门为维持部门基本的生产运营，忙于寻找周期短、相对熟悉的设计咨询项目，对需要一定的项目前期人力和财力投入的工程总承包项目积极性不高；三是培养、锻炼一只适应企业文化的优秀项目管理队伍需要相当长时间；四是对于员工来讲，已适应设计工作节奏，不愿承担来自工程总承包设计及管理的压力。这些问题，设计院都经历过，这不是一个收费多少、员工是否愿意的问题，而是公司想不想干的问题，是公司上下思想统一的问题。

　　上世纪90年代及本世纪初，笔者作为设计项目负责人有幸参与了多个国内利用国外政府、亚行、世行贷款、赠款的环保项目，有两个内容给我留下了深刻印象：一是在采购国外环保设备的评标过程中，参与投标的国外公司大都是工程公司，其中标后不仅负责在其本国及世界其他范围采购项目设备，还会联合一家有技术能力的中方公司负责其设备的安装，他们会事先提出设备对土建的安装要求，并现场核查；审查并确认我方工艺、电气、自控以及与安装有关的土建图纸，设备到场前后他们会派人进行人员培训、技术指导、调试运行。二是派出或聘请咨询顾问参与项目的技术咨询服务。在某德国贷款项目中，德国KFW银行认可的咨询公司派出两三位高级咨询专家来到我国，对项目从如何利用贷款到中方工艺、电气、自控设计、参数选择、设备选型及采购，确定国外设备供应商，以及后续技术交流、设备交付、调试运行进行全过程的技术咨询服务。在某德国赠款项目中，项目的咨询公司聘请华北院工艺、电气、自控几位副总级工程师，作为他们的顾问参与项目咨询。

　　笔者认为，对于几千人的大型市政院而言，走出国门就一定要与国际同行接轨。诚然，实现千人都达到高级咨询专家水平不大可能，然而开展工程总承包无疑是无法回避的选择。在当下市政行业整体效益还不错的情形下，市政行业设计院一定要居安思危，从公司高层到普通员工，要统一思想、坚定信心，等待、观望都可能导致企业错失发展机会。从华北院多年的发展来看，我们已深刻地认识到：在推进开展工程总承包的道路上，统一思想是需要不断坚持的艰苦过程。

　　设计院开展设计牵头的工程总承包项目，更应体现出“设计是灵魂”的作用和价值。市政设计院如果没有自己的专有技术、缺少工艺包以及配套设备加工能力的支撑，必将给深入开展工程总承包、提升项目收益带来越来越大的挑战。大型市政设计院是具有这样的基础和实力的，这就需要充分利用自身的科技研发部门，发挥整体技术实力，对项目工艺路线的熟悉、掌握、归纳、汇总，开发出与之配套的技术和设备。这既是对科研成果的检验，也是促进科研成果的实际转化。市政设计院必须要有自己的特色，才能在市场竞争中处于优势，而不惧对手。

　　在市政设计院向工程公司转换的过渡阶段，为体现设计牵头的优势，应建立与其自身相适应的管理模式。对于采用工程公司、总承包部、总承包事业部等作为工程总承包项目执行部门，专业设计部门配合设计的模式，会难以满足工程总承包项目的管理要求，也难以充分发挥设计院采用设计牵头的优势。为此，笔者建议在过渡阶段采用专业设计院，特别是设计实力强、设计质量高的专业设计院开展工程总承包项目的管理模式更为适宜。

　　目前，大部分市政设计院仍然沿袭以设计为主导的管理架构，随着工程总承包业务的开展，其管理架构和职责将难以适应发展要求，需要进一步明确、细化，其管理体系也需要进一步完善，管理手段有待进一步提高。比如在管理手段方面，近几年市政院大都建立了以设计为主导的信息化管理系统，BIM技术也得到部分应用，但应尽早做到以项目为中心，加快BIM技术应用到项目管理信息化系统，促进提升项目建设管理能力和水平，提升企业核心竞争力，并最终实现项目数据化交付，为用户运维打下良好的基础。

　　此外，市政设计院应着力推进工程总承包项目管理人才队伍建设，特别是项目经理的培养，将目前通常从事工程总承包项目人员占生产人员不到10%，力争发展达到30%以上。同时，制定与其发展相适应的扶植、鼓励政策，不断转换设计为主的经营管理理念。

　　由于市政设计院从事工程总承包项目起步较晚，更应借鉴其他行业优秀工程公司的管理经验，加强企业内部对工程总承包项目的规范管理，加快形成适合企业自身发展的工程总承包项目管理体系，积累经验，控制风险，不过于追求一个项目的得失，急功近利、急于求成，而要注重企业项目管理能力的整体提升。制定与其相适应的发展规划并贯彻落实，促使企业可持续稳步发展。

　　与此同时，还要对开展工程总承包的风险有清醒认识，工程总承包的风险毕竟大于单纯的设计，但风险与利润同在，机会和挑战并存，必须高度重视，未雨绸缪，规避风险。同时，在出现问题后要正确、理性对待，及时整改，认真总结吸取经验教训，举一反三，完善机制，绝不能因噎废食，对开展工程总承包的路线产生动摇。

　　市政设计院无论发展成工程公司还是工程咨询设计公司，工程总承包都是无法回避的。工程总承包作为项目建设的重要模式，即使开展全过程工程咨询也是必须了解和掌握的，不了解工程总承包也不可能做好全过程工程咨询服务。

　　未来，随着人工智能和软件的开发利用，人工设计绘图部分工作会逐渐被取代，以设计咨询为主的设计院会逐步发展成为高级咨询顾问专家汇聚的工程咨询设计公司，而以工程总承包为主的设计院逐步发展成为提供项目全链条服务的工程公司。为此，市政设计院应该结合自身发展需要和市场需求，确定自己的战略目标，探索出一条适合企业自身发展的前进道路。（本文作者徐文刚系中国市政工程华北设计研究总院有限公司项目管理部部长）

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